Internet regulado | Una mirada a la normativa legal de los derechos digitales en Venezuela

La clara tendencia al control de contenidos, que en Venezuela inevitablemente conduce a un clima de autocensura, se ve reforzada por la vigilancia y la recolección de datos personales, llevadas a cabo tanto de manera directa por los órganos estatales

Por Marianne Díaz Hernández | Especial para IPYS Venezuela

Desde la entrada en vigencia de la Constitución de 1999, el marco regulatorio de las telecomunicaciones en Venezuela y, más específicamente, del acceso a internet, ha pasado por fluctuaciones derivadas de los golpes de timón políticos y sociales tomados desde el Ejecutivo.

En una primera fase, la regulación del acceso a internet estuvo enfocada fundamentalmente en los aspectos relativos a la infraestructura, la expansión del acceso y la regulación de la industria, teniendo en cuenta entre muy poco y nada lo concerniente a los contenidos, quizá con la única excepción de lo relacionado con la alfabetización digital. En un país con una bajísima tasa de penetración de internet (inferior al 4%), se hacía prioridad incrementar el acceso e incorporar a más ciudadanos a la utilización de tecnologías de la información. Esto significó una serie de medidas orientadas a llevar el acceso a internet a poblaciones desconectadas, como los Infocentros, y también tuvo como consecuencia la incorporación progresiva de medidas de gobierno digital, que repercutieron en algunos trámites, como la obtención y renovación de pasaportes, dejando otros, como los relativos al registro civil y la cedulación, completamente atrás en materia tecnológica durante muchos años.

Sin embargo, a partir del año 2006 la tendencia del gobierno venezolano a pretender controlar el flujo del contenido en la red comienza a ponerse de manifiesto tras la adopción de la Ley para la Protección de Niños, Niñas y Adolescentes en Salas de Uso de Internet, Videojuegos y otros Multimedias, que es aprobada sin una excesiva resistencia por cuanto afectaba únicamente a menores de edad en el uso de salas de internet o “cibercafés”, populares en el país durante la época. La ley restringía el acceso de niños y adolescentes a contenidos prohibidos, en una larga lista que abarcaba desde la incitación a la violencia hasta el consumo de bebidas alcohólicas.

Esta tendencia a la censura se vería posteriormente reforzada y profundizada en La Ley para la Prohibición de Videojuegos y Juguetes Bélicos de 2009, la reforma la Ley de Responsabilidad Social en Radio y Televisión de 2010, y la llamada Ley contra el Odio de 2017, sin contar con la utilización de otras normativas en materia penal para castigar contenidos disidentes o incómodos bajo figuras como “traición a la patria” o “fomentar zozobra”.

La clara tendencia al control de contenidos, que inevitablemente conduce a un clima de autocensura, se ve reforzada por la vigilancia y la recolección de datos personales, llevadas a cabo tanto de manera directa por los órganos estatales (a través de entes como el CESPPA y de sistemas de control como el sistema biométrico para la seguridad alimentaria o el carnet de la Patria) como a través de los prestadores de servicio, a quienes se imponen responsabilidades civiles, penales y administrativas con la finalidad de forzarles a restringir contenidos y recabar información personal sobre las comunicaciones y actividades de navegación de los ciudadanos.

De este modo, a través de medidas que analizadas de manera separada parecen fragmentarias, orientadas a atacar aspectos específicos de la relación entre los ciudadanos, el Estado y las tecnologías de la información, se construye un entramado legal de piezas que interactúan entre sí hasta dar como resultado un contexto donde la libertad de expresión y la privacidad de las comunicaciones en línea se ven minadas, afectando profundamente la integridad de los derechos humanos de los ciudadanos. Esta investigación presenta un recuento cronológico y analítico de las piezas que conforman este sistema legal.

La apertura a la competencia: un marco legislativo para el crecimiento de las telecomunicaciones

Con la entrada en vigencia de la Constitución de 1999, el marco regulatorio de las telecomunicaciones, y en consecuencia, del internet en Venezuela, comenzó un periodo de apertura según el cual el Estado asumía la obligación de permitir a los ciudadanos el acceso universal a la información a través de la puesta en marcha de servicios públicos de radio, televisión, redes de bibliotecas y redes informáticas (CRBV, Art. 108). Asimismo se reconoce a la tecnología y a los servicios informativos el carácter de interés público (Art. 110), y en este contexto se crean el Ministerio de Ciencia y Tecnología y el Centro Nacional de Tecnologías de la Información, entre cuyas directrices se encuentra la obligación de definir estrategias tendientes a garantizar la participación de la sociedad en el uso de internet.

Bajo este marco legislativo, el Poder Público Nacional asume la responsabilidad de las telecomunicaciones, al igual que del régimen y administración del espectro electromagnético (CRBV, Art. 156, numeral 28).

La promulgación en el año 2000 de la nueva Ley Orgánica de Telecomunicaciones cambia el paradigma bajo el cual el Estado debe administrar este sector, al establecer el carácter de interés general de las actividades en el área de las telecomunicaciones (LOTEL, art. 5). Hasta ese momento, la ley vigente, promulgada en 1940, definía el sector como un servicio público, otorgando al Estado el monopolio de su gestión; bajo la nueva ley se establece la promoción de la libre competencia, y se sientan así las bases que llevarían al sector de las telecomunicaciones a presentar el crecimiento económico más rápido del país, sobrepasado únicamente por el sector petrolero (Urribarrí & Díaz, 2018).

Asimismo, la LOTEL dota a la Comisión Nacional de Telecomunicaciones (ente creado en 1991 por vía del Decreto N° 1826) de autonomía técnica, financiera, administrativa y organizativa, y la adscribe al Ministerio de Infraestructura, lo que se condice con las directrices planteadas por el Plan Nacional de Telecomunicaciones, que se propone fortalecer y hacer crecer el sector mediante la participación del sector privado.

La Ley también crea el Fondo de Servicio Universal, inscribiéndose así en la tendencia regional que postulaba la creación de estos fondos como mecanismo para el desarrollo de las telecomunicaciones en poblaciones rurales o poco accesibles: durante la década de los 90, el 85% de los países de la región ya habían creado sus respectivos Fondos de Servicio Universal con este propósito, la mayoría de ellos bajo modelos similares al venezolano, que imponía a las empresas privadas la contribución de un porcentaje de su facturación anual (el 1% de los ingresos brutos, en nuestro caso) para contribuir, total o parcialmente, al financiamiento de proyectos de expansión y fortalecimiento de las infraestructuras de telecomunicaciones (Rey, 2006).

Este mismo año se promulga también el Decreto Presidencial N° 825, cuya finalidad consiste en declarar “el acceso y uso de Internet como política prioritaria para el desarrollo cultural, económico, social y político de la República Bolivariana de Venezuela” (art. 1°).

La Constitución de 1999 conserva la prohibición al anonimato creada por la Constitución de 1961, considerada la primera constitución de la historia democrática del país. Así, la actual carta magna es uno de los últimos textos constitucionales en Latinoamérica donde aún subsiste una prohibición total del anonimato en el contexto del derecho a la libertad de expresión.

El año 2001 ve la promulgación de tres leyes que afectan de manera más o menos directa el ecosistema de internet en el país. Por una parte, tanto la Ley de Mensajes de Datos y Firmas Electrónicas como la Ley Especial contra los Delitos Informáticos apuntan a crear un marco legislativo para proteger y fortalecer la creciente actividad comercial, empresarial, burocrática y de comunicaciones que se lleva a cabo en el ámbito digital. Tal como señala la exposición de motivos de la Ley de Mensajes de Datos y Firmas Electrónicas, se hacía “necesaria e inminente la regulación de las modalidades básicas de intercambio de información por medios electrónicos, a partir de las cuales han de desarrollarse las nuevas modalidades de transmisión y recepción de información, conocidas y por conocerse, a los fines de garantizar un marco jurídico mínimo indispensable que permita a los diversos agentes involucrados, desarrollarse y contribuir con el avance de las nuevas tecnologías en Venezuela”.

Así, esta ley apuntaba a ofrecer un marco legal que sirviera como base a la valoración jurídica de los mensajes y firmas electrónicas, a través de la creación, entre otras cosas, de mecanismos que permitieran dotar a estos instrumentos de valor probatorio en procesos judiciales y administrativos. Se crea así la Superintendencia de Servicios de Certificación Electrónica, ente destinado a regir los procedimientos de certificación, y se sientan las bases de lo que pretendía ser la consolidación del gobierno electrónico, un proceso de automatización de las gestiones administrativas y burocráticas que vería ciertos avances en otras normativas posteriores, pero que iniciaría con el llamado Plan Estratégico de Gobierno Electrónico (2001-2006), destinado a profundizar el uso intensivo de las tecnologías de información y comunicación en todos los aspectos de la actividad estatal.

Conjuntamente, la Ley Especial contra los Delitos Informáticos aborda la protección de los sistemas de tecnologías de la información, protegiendo no solo los sistemas mismos ante actos de sabotaje o daño, sino las comunicaciones y mensajes ante posibles actos de espionaje, fraude o falsificación, violación de la privacidad o revelación indebida de información. Como vemos, estas dos herramientas legales interactúan con la finalidad de otorgar una mayor confianza, validez y protección a los mensajes y comunicaciones transmitidos a través de sistemas informáticos, con miras al fortalecimiento del uso de estos sistemas no solo ya para comunicaciones privadas informales, sino para transacciones bancarias, comerciales y procedimientos relativos a las relaciones entre los ciudadanos y la administración pública.

Por último, y con mayor importancia, se dicta también en 2001 el Decreto 3.390 con rango y fuerza de Ley Orgánica de Ciencia, Tecnología e Innovación. En el mismo sentido mencionado, esta ley busca fomentar “la transferencia e innovación tecnológica”, declarando las actividades científicas, tecnológicas e innovación como actividades de interés público y general. Esta ley establece lineamientos destinados a impulsar el crecimiento del país en materia tecnológica, y adscribe la responsabilidad de la materia al Ministerio de Ciencia y Tecnología. Entre otras cosas, la ley establece mecanismos de articulación de inversión pública, privada y mixta para el financiamiento de actividades de investigación, desarrollo y educación en materia científica y tecnológica.

Esta etapa, que podríamos llamar de crecimiento, subsiste hasta el año 2007, aproximadamente, si bien son estos primeros años (entre 2000 y 2005) los que sientan las bases de la apertura, que se afianza en otras medidas como la preferencia de uso de software libre (Decreto 1.423 de 2004) y en el crecimiento de los infocentros (5263, 2007). Sin embargo, e incluso de manera simultánea al crecimiento en materia de infraestructura y acceso, ya desde 2006 comienzan a verse las primeras señales de una tendencia a la restricción de libertades y contenidos, en la promulgación de la Ley para la Protección de Niños, Niñas y Adolescentes en Salas de Uso de Internet, Videojuegos y otros Multimedias (2006), que prohíbe a los menores de edad el acceso a información y contenidos que promuevan, hagan apología o inciten a la violencia, a la guerra, a la comisión de hechos  punibles, al racismo, a la desigualdad entre el hombre y la mujer, a la xenofobia, a la intolerancia  religiosa y cualquier otro tipo de discriminación, a la esclavitud, a la servidumbre, a la explotación económica o social de las personas, al  uso y consumo de cigarrillos y derivados del tabaco, de bebidas alcohólicas y demás especies previstas en la legislación sobre la materia  y de sustancias estupefacientes y psicotrópicas, así como aquellos de carácter pornográfico, que atenten contra la seguridad de la Nación o que sean contrarios a los principios de una sociedad de democracia revolucionaria. (Artículo 8).

Se cierra el puño de la censura. Restricciones sobre el contenido

El año 2009 marca un viraje sustantivo en las políticas del Estado venezolano con respecto a internet, en particular a partir del decreto 6.649, que califica el uso de internet en el sector público como un gasto suntuario, requiriendo la autorización expresa del Vicepresidente Ejecutivo para aprobar su adquisición. Esta medida fue vista no solo como un retroceso frente a la política de priorizar el acceso y uso de internet, sino como una medida incongruente e inconsistente con el marco general legislativo, incluso constitucional, que protegía el fomento de la ciencia y la tecnología en el país (Urribarrí, 2009).

El mismo año se promulga la primera normativa abiertamente dirigida a censurar contenidos en el entorno tecnológico. La Ley para la Prohibición de Videojuegos y Juguetes Bélicos de 2009 penaliza por primera vez la creación, comercialización, distribución y uso de videojuegos violentos, que no solo afectó gravemente la industria de los videojuegos, sino que se constituyó en el primer experimento de control estatal sobre los contenidos. Esta ley no solo llevó a las empresas de videojuegos a tomar decisiones respecto a su futuro en el país, sino que afectó directamente a creadores independientes, llevando incluso al arresto de ciudadanos como Leonardo Quintero, el creador del videojuego para celulares Chavista Attack (Wong, 2018).

En 2010, la Asamblea Nacional reforma la Ley de Responsabilidad Social en Radio y Televisión del año 2004, que establecía categorías y prohibiciones de contenido en medios tradicionales, para extender su cobertura a lo que denomina “medios electrónicos”, si bien no define qué características se requieren para definir a un “medio”.

De esta manera, la norma incumple con las garantías básicas que debe contener cualquier restricción a la libertad de expresión según los parámetros interamericanos e internacionales. Su ambigua redacción y la ausencia de definiciones con respecto a lo que puede ser considerado “zozobra”, “desconocimiento a las autoridades” o “incitación al odio”, por ejemplo, deja abierta la puerta a una amplia libertad de interpretación por parte de las autoridades, que puede ser, y de hecho ha sido, usada para suprimir el discurso disidente y silenciar las libertades políticas. Igualmente, se establecen responsabilidades directas a los intermediarios a través de sanciones desproporcionadas y de la obligación de restringir los mensajes que incurran en las categorías ya mencionadas, una circunstancia que, en combinación con la vaguedad de la descripción de tales categorías, ha terminado acarreando la consecuencia inevitable de que los proveedores de servicios de internet incurran en un exceso de celo en su oficio de intermediarios de la censura, ante el temor de ser sancionados con multas, incautación de bienes o incluso la revocación de sus autorizaciones para operar el servicio.

La censura a internet en Venezuela ha tenido uno de sus campos de batalla más emblemáticos en la información respecto al mercado negro de intercambio de divisas y a las transacciones financieras que buscan sortear estas restricciones. En 2013, la aplicación del numeral 4 del artículo 27 de esta ley llevó al bloqueo de más de 300 páginas web que contenían información sobre el mercado negro de intercambio de divisas (Díaz, 2013). En 2014, la Asamblea Nacional discutía un proyecto de Ley de Comercio Electrónico que buscaba controlar el mercado de productos y servicios a través de plataformas electrónicas como MercadoLibre (Díaz, 2014), una ley que si bien no resultó aprobada, terminó mutando en una serie de medidas impuestas por el Ejecutivo nacional a través de las cuales se prohibió la comercialización de productos regulados a través de plataformas digitales (Reuters, 2015).

Ya en 2010 dos personas habían sido arrestadas por tweets que hacían eco de rumores de una corrida bancaria, incluso antes de la promulgación de leyes específicas sobre contenidos de internet, utilizando el artículo 448 de la Ley General de Bancos, que señala:

Artículo 448.Las personas naturales o jurídicas que difundan noticias falsas o empleen otros medios fraudulentos capaces de causar distorsiones al sistema bancario nacional que afecten las condiciones económicas del país, serán penados con prisión de nueve (9) a once (11) años.

Simultáneamente, en 2010, la Ley Orgánica de Telecomunicaciones enfrentaba una reforma que significaría un drástico viraje de timón respecto a las políticas públicas en la materia, al restablecer la naturaleza de interés público de las telecomunicaciones, devolviéndolas al control absoluto del Estado y señalando, en su artículo 5°:

Por su condición de servicio e interés público el contenido de las transmisiones o comunicaciones cursadas a través de los distintos medios de telecomunicaciones entre ellos radio, televisión y producción nacional audiovisual podrán someterse a las limitaciones y restricciones que por razones de interés público establezca la ley y la Constitución de la República.

De este modo, la reforma de 2010 a la LOTEL no solo afectó de manera sustantiva la capacidad de las empresas de telecomunicaciones para actuar en el marco del libre mercado, revirtiendo el proceso de liberalización del sector que se había iniciado con la Constitución de 1999, sino que además marcó una declaración de intenciones respecto a las políticas venideras en materia de contenidos en los medios de telecomunicaciones, no solo de internet, sino de radio, televisión y afines.

Por otra parte, y de un modo que revela el expansivo interés del gobierno venezolano en la incorporación de la tecnología a las actividades estatales, entre 2012 y 2014 se aprobaron tres leyes consecutivas que afectan de manera directa la implementación de mecanismos de gobierno electrónico: la Ley sobre Acceso e Intercambio Electrónico de Datos, Información y Documentos entre los Órganos y Entes del Estado (2012), la Ley de Infogobierno (de 2013, y que deroga la anterior), y el  Decreto con rango y fuerza de Ley sobre Simplificación de Trámites Administrativos (de 2014, y que deroga el Decreto de 2008 sobre el mismo tema). El principal objetivo de estas iniciativas es el mismo, y consiste en propulsar la utilización de medios y plataformas digitales para las actividades estatales, el intercambio de información entre distintos entes, y las comunicaciones entre el Estado y los ciudadanos.

En 2014 se promulgan la Ley y el Reglamento del denominado Centro Estratégico de Seguridad y Protección de la Patria (conocido por sus siglas como CESPPA), que crea este ente y delimita sus competencias en materia de inteligencia y espionaje. Entre otras cosas, el marco legal del CESPPA contempla la creación de una dirección de Estudios Tecnológicos y de Información, entre cuyas funciones se encuentra procesar y analizar la información proveniente de la web y analizar el comportamiento de las redes sociales.

La nueva reforma de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones, en el año 2016, llevada a cabo por una Asamblea Nacional marcadamente opositora, restituye el carácter de interés general de las telecomunicaciones y exige que el Consejo Directivo de CONATEL sea ratificado por el órgano legislativo. No obstante, esta reforma no llegó a entrar en vigencia, siendo de inmediato rechazada por el Tribunal Supremo bajo el control del partido de gobierno, habiendo sido acusada de pretender “privatizar el espectro radioléctrico” con la finalidad de “someterlo a las leyes del mercado capitalista” (Palacios y Guevara, MINCI, 2016). Disuelta en la práctica por las medidas del Tribunal Supremo, la Asamblea Nacional constituida en 2015 no volvió a sancionar leyes en el sector de telecomunicaciones, y todas las medidas que afectan la materia aprobadas con posterioridad provienen del Ejecutivo Nacional o fueron adoptadas por la Asamblea Nacional Constituyente, pretendido órgano supraconstitucional cuyo mandato principal es la aprobación de una nueva constitución nacional, pero que no ha dejado pasar la oportunidad de aprobar medidas como llamada Ley contra el Odio, por la Convivencia Pacífica y la Tolerancia, del año 2017, que es sin duda la norma que individualmente ha afectado de manera más grave la libertad de expresión en internet en el país.

La Ley contra el Odio establece una serie de medidas orientadas a controlar el discurso tanto online como offline, estableciendo penas de prisión (hasta por veinte años) a quienes cometan acciones que sean calificadas como incitación al odio, al mismo tiempo que amenaza a los prestadores de servicios de radio y televisión con sanciones de revocatoria de la concesión, y a las plataformas de redes sociales con multas y bloqueos a sus sitios web (Avendaño, 2017). La normativa, como señalaron las organizaciones de derechos humanos (Espacio Público, 2017) vulnera los principios de legalidad, necesidad y proporcionalidad, al establecer tipificaciones ambiguas que dejan lugar a una excesiva amplitud de interpretación al ente ejecutor de la ley:

La ambigüedad del texto de la ley pone en riesgo los discursos minoritarios, impopulares, disidentes o incómodos, discursos que no solo no constituyen mensajes de odio, sino que se encuentran especialmente protegidos por la libertad de expresión por cuanto son indispensables en el desarrollo de una sociedad democrática.

Al contemplar penas de prisión por delitos de palabra, la norma incurre en restricciones excesivas a la libertad de expresión que derivan en un ambiente de autocensura sumamente perjudicial para los derechos humanos. Así, desde su entrada en vigencia la ley ha sido utilizada fundamentalmente para criminalizar expresiones críticas y satíricas contra el gobierno (León, 2018; El Comercio, 2018).

La renovación de mayo de 2017 al Estado de Excepción vigente en el país desde mayo de 2016 añade la posibilidad de controlar el flujo de contenidos de internet, otorgando al Poder Ejecutivo la potestad de dictar regulaciones contundentes, transitorias y excepcionales que impidan las campañas de desestabilización y distorsión de la economía, impulsadas por factores nacionales y foráneos a través del sistema de tecnología de la informática y el ciberespacio.

Por último, y a manera de corolario, es importante mencionar que también en el año 2017 CONATEL publicó la Providencia 171 sobre retención de datos personales, que deroga la Providencia N° 572 de 2005 y que extiende la larga lista de datos que los proveedores de servicios de telefonía están requeridos de exigir a sus clientes, además de incrementar el período de retención de dichos datos de dos años desde la fecha de obtención de los datos (para el respaldo físico) y tres meses luego de la extinción del contrato (para el respaldo en digital), al actual y completamente desproporcionado plazo de cinco años después de finalizado el contrato de prestación de servicio (Díaz, 2018). Así, la Providencia 171 ubica a Venezuela entre los países con períodos de retención de datos más largos de Latinoamérica, además de hacerlo mediante una normativa que no cumple con los requisitos mínimos de legalidad, al haber sido dictada por un órgano administrativo, omitiendo el proceso mínimo de formación legislativa y situando una mera providencia en el rango que debería estar restringido a una ley orgánica.

Venezuela no cuenta con legislación alguna en materia de protección de datos personales, y la larga sombra de las infinitas maneras en las que el gobierno venezolano recaba los datos de sus ciudadanos se extiende mucho más allá de las actividades y comunicaciones en línea, convirtiéndose en un gigantesco sistema de control cuyo análisis el presente estudio no pretende abarcar. No obstante, es pertinente señalar que la raíz que da origen a este sistema de control y vigilancia, cuyas manifestaciones múltiples van desde sistema biométrico alimentario hasta el llamado “carnet de la patria” (IPYS, 2018) surge de la carencia de una legislación comprehensiva no solo respecto a la protección de datos personales, sino respecto a la transparencia en el manejo de los datos públicos. Este indispensable balance, junto con los mecanismos que permitan a los ciudadanos ejercer el control y la auditoría necesaria sobre qué información reposa en los archivos públicos y privados y cómo es manejada y administrada, balance del cual carece la legislación venezolana, es el primer obstáculo para el ejercicio de la privacidad y la libertad de expresión en Venezuela.

Infografía: Camila Agelvis